佘詩曼

　　中國治霾提速
　　《大氣污染防治行動計劃》首次將細顆粒物納入約束性指標，並將環境質量是否改善納入官員考核體系之中
　　文/《瞭望》新聞周刊記者溫泉
　　2014年1月1日起，中國將有161個地級城市向社會實時發佈空氣質量信息並參與空氣質量排名，這比2012年的74個，翻了一倍還多。按照計劃，這一數字將在2015年底增加到338個。
　　中國正在緊鑼密鼓地推進霧霾治理。中國環境科學研究院副院長柴發合向《瞭望》新聞周刊記者透露，目前包括“約談”在內的大氣污染治理的獎懲措施都在制定當中。
　　2011年10月以來，北京等大城市連續出現霧霾天氣，引發輿論關註。在隨後12月的第七次全國環保大會上，時任國務院副總理李克強表示，基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務。
　　此後，中國出台一系列政策措施治理霧霾。“在我看來，這的確是個創舉，國家對霧霾治理的重視程度是前所未有的。”柴發合認為。
　　歷史性轉變
　　中國對大氣污染的治理正在提速。
　　柴發合告訴本刊記者，以北京市為例，2013年9月12日，國務院公佈《大氣污染防治行動計劃》，其中提出京津冀地區細顆粒物濃度5年下降25%，每年就是5%；北京市下降33%，每年就要下降百分之六點多，“是原來的3倍以上”。
　　他解釋說：“近十年來，全國大氣污染防治工作做得比較好的城市，包括北京、上海、廣州等，每年空氣改善程度，也就是主要大氣污染物下降幅度，基本上都在2%左右。”
　　近兩年來國家出台的一系列治理霧霾的政策措施當中，柴發合認為最具里程碑意義的有三個：2012年2月29日發佈的新的《環境空氣質量標準》、2012年9月27日國務院批覆的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》、2013年9月12日國務院發佈的國家《大氣污染防治行動計劃》。
　　2012年2月29日，新的《環境空氣質量標準》發佈，實現了與世界衛生組織第一階段目標值接軌。
　　《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》是中國第一部綜合性大氣污染防治規劃，它一改過去寬泛地講大氣污染治理，而是把污染治理分為“三區十群”，區分了重點控制區和一般控制區，併在京津冀、長三角、珠三角這三個區域首次將PM2.5納入考核指標。環保部副部長吳曉青曾評價說，這標志著我國大氣污染防治工作進入了由“以總量控製為目標導向”向“以環境質量改善為目標導向”的歷史性轉變。
　　2013年1月，四次霧霾天氣影響中國中東部地區。柴發合說，這次霧霾之後，社會各界都意識到，如果再按照2012年確定的《規劃》速度去治理霧霾，太慢了，不能滿足老百姓的期盼。因此，新一屆政府拿出更強有力的措施，制定更積極的新規劃，去積極回應民眾關切。
　　他評價說，《大氣污染防治行動計劃》是有史以來力度最大、措施最綜合、保障措施最周密、考核最為嚴厲的空氣治理行動計劃，其嚴厲程度又遠遠超過了2012年發佈的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》。
　　與此同時，環保對許多行業的約束都在收緊。2013年2月19日，環保部確定，將對包括19個省(區、市)的47個地級及以上城市在內的重點控制區，對火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業及燃煤工業鍋爐的新建項目，火電、鋼鐵、石化工業以及燃煤工業鍋爐的現有項目，實施特別排放限值。2013年12月，環保部科技司司長熊躍輝在出席2013中國環保上市公司峰會時介紹，2013年以來環保部已出台100多個標準。
　　“這意味著，為了達到目標，我們必須付出超常規的努力。”柴發合強調指出。
　　“超常規的努力”
　　十八屆三中全會提出，要“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。”2013年12月6日，中央組織部印發《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》，規定今後對地方黨政領導班子和領導幹部的各類考核考察，不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，不能搞地區生產總值及增長率排名，中央有關部門不能單純依此衡量各省(自治區、直轄市)的發展成效，地方各級黨委政府不能簡單地依此評定下一級領導班子和領導幹部的政績和考核等次，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核；並要求加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重。
　　政績考核指標，被認為是中國進行環境治理的“牛鼻子”，因為它關乎地方政府如何處理經濟發展與環境保護的關係。
　　其實在2013年9月12日公佈的《大氣污染防治行動計劃》中，這一點已有體現。行動計劃首次將細顆粒物納入約束性指標，並將環境質量是否改善納入官員考核體系之中。如果沒有完成年度目標任務，監察機關要依法依紀追究有關單位和人員的責任。
　　為確保各項任務措施真正落地，行動計劃對考核和問責作了明確規定：“國務院與各省(區、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標責任書，將目標任務分解落實到地方人民政府和企業。”“這是以前從來沒有過的重大突破，首次提出組織部門參與考核的要求。”環保部污防司副司長汪鍵曾向媒體評論說。
　　考核體系之外，發展方式和能源結構被認為是治理霧霾的關鍵。環保部部長周生賢多次強調：“我國大氣污染問題是長期粗放型經濟增長方式積累造成的，如果不從經濟結構的源頭控制污染問題，單純依靠末端治理緩解環境壓力，無異於‘揚湯止沸’。”
　　《大氣污染防治行動計劃》提出“調整優化產業結構，推動產業轉型升級”，“加快調整能源結構，增加清潔能源供應”。其中提出的具體行動，如嚴控“兩高”行業新增產能、加快淘汰落後產能、壓縮過剩產能、控制煤炭消費總量、加快清潔能源替代利用、推進煤炭清潔利用、提高能源使用效率等，都是已在實施並且正在大力推行的政策。
　　為了保障政策推行，中國將投入巨額資金。根據科學論證及評估，《大氣污染防治行動計劃》共需投入1.75萬億元，將通過五個渠道籌集：按照“誰污染誰負責”的原則，由企業承擔；積極引入社會資本和民間資本進入大氣污染防治領域；通過價格杠桿疏導部分治理成本；以地方政府加大民生領域“煤改氣”、黃標車和老舊車輛淘汰等的政策支持力度；中央財政設立專項資金，通過“以獎代補”加大對重點區域大氣污染防治的支持力度。
　　與此同時，國家對節能環保產業的支持力度也大大增強。2013年8月1日，國務院印發《關於加快發展節能環保產業的意見》，明確了今後3年的發展目標，包括節能環保產業產值年均增速15%以上。到2015年，節能環保產業總產值達到4.5萬億元，成為國民經濟新的支柱產業。通過推廣節能環保產品，有效拉動消費需求；通過增強工程技術能力，拉動節能環保社會投資增長。
　　建設強有力的執行體系
　　為了保障目標實現，更加強有力的執行體系正在建設當中。
　　2013年9月18日，京津冀及周邊地區大氣污染防治工作會議在北京召開。環境保護部與北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東等六省區市人民政府在會上簽訂了大氣污染防治目標責任書。10月，中央財政安排50億元用於京津冀蒙晉魯六省份的大氣污染治理工作。大氣污染的區域聯防聯控落地。
　　環保部部長周生賢2013年10月23日公開表示，國家正在制定大氣污染防治專項資金、能源行業加強大氣污染防治工作方案、耗煤項目煤炭減量替代管理辦法、考核辦法等《大氣污染防治行動計劃》的20多項配套政策。
　　2013年11月13日，在中國環境與發展國際合作委員會2013年會上，周生賢透露了環保領域的六大改革重點工作，分別是：建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法；建立陸海統籌的生態系統保護修複和污染防治區域聯動機制；健全國有林區經營管理體制，完善集體林權制度改革；及時公佈環境信息，健全舉報制度，加強社會監督；完善污染物排放許可制，實行企業污染物排放總量控制制度；對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。
　　其中關於“獨立進行環境監管和行政執法”的表述，被業內專家認為預示著環保部門將實行全國範圍內的垂直監管。
　　此外，根據《國務院2013年立法計劃》，《大氣污染防治法》的修改已列入一檔立法計劃，重點解決環保“守法成本高、違法成本低”等癥結。
　　環保部副部長吳曉青2013年12月公開表示，環保部已經聯合最高人民檢察院、最高人民法院出台了環保的新司法條例解釋，要求加強環境保護，公安部門執法銜接，形成打擊污染企業強大合力，轉變過去環境保護守法成本高、違法執法難的困境。
　　“十一五”以來，在行政力量的強勁推動和巨額資金投入下，中國節能減排步伐大大提速。從2006年到2012年，中國單位國內生產總值能耗下降了23.6%。
　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍向本刊記者指出，這些措施的採取與霧霾治理具有協同效應，“但是以前我們採用行政命令的方式比較多，今後主要是靠市場和法治的力量，關鍵還要看政府職能轉變”。
　　《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，這將成為中國未來改革的著力點。
　　柴發合向本刊記者表示：“以後我們在利用市場方式方面，如排污收費、產業結構調整、企業污染防治等方面，還需要制定更為精細的政策方案。”□
（編輯：SN054）